國(guó)務(wù)院改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理 引發(fā)科技界強(qiáng)烈反響

國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，引發(fā)科技界強(qiáng)烈反響。黨的十八大以來，國(guó)家出臺(tái)了一系列優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的政策文件和改革措施，有力地激發(fā)了科研人員的創(chuàng)造性和創(chuàng)新活力，促進(jìn)了科技事業(yè)發(fā)展，但在科研經(jīng)費(fèi)管理方面仍然存在一些亟待破解的難題。據(jù)此，本報(bào)推出“聚焦科研經(jīng)費(fèi)管理”系列理論文章，邀請(qǐng)專家學(xué)者從不同角度梳理我國(guó)優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理取得的成效，剖析當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理痛點(diǎn)、難題問題，并提出優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的意見和建議。

8月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》指出，加大科研人員激勵(lì)力度，提高間接費(fèi)用比例。間接費(fèi)用按照直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的一定比例核定，由項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排使用。

自2011年以來，科研項(xiàng)目間接費(fèi)用改革一直是我國(guó)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革的重點(diǎn)之一。間接費(fèi)用科目的設(shè)置從無到有、補(bǔ)償比例逐步提升，有效地解決了依托單位“賠錢干項(xiàng)目”的問題，激發(fā)了科研人員的創(chuàng)造性和創(chuàng)新活力。然而，我們?cè)诳吹礁母锍尚У耐瑫r(shí)，也應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)到，局部的改革難以徹底解決科研經(jīng)費(fèi)管理中人員激勵(lì)、成本結(jié)構(gòu)設(shè)置等系統(tǒng)性的問題。未來，應(yīng)逐步推進(jìn)政府科研資助、科研人員薪酬機(jī)制等系統(tǒng)性的改革，從而實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)化，有效支撐科技強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。

間接費(fèi)用“從無到有”，順應(yīng)科研活動(dòng)發(fā)展需求

2011年，財(cái)政部、科技部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》，首次提出了“間接費(fèi)用”的概念，將科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)劃分為直接費(fèi)用與間接費(fèi)用兩大部分，一些無法在項(xiàng)目直接費(fèi)用中列支的費(fèi)用統(tǒng)一劃入間接費(fèi)用。

間接費(fèi)用的前身是科研項(xiàng)目中的“管理費(fèi)”，用于補(bǔ)償依托單位在項(xiàng)目執(zhí)行過程中使用單位現(xiàn)有儀器設(shè)備，房屋，日常水、電、氣、暖等消耗，以及有關(guān)管理費(fèi)用的支出。其核算方法采取按固定比例提取的方式，一般提取比例為5%—10%。對(duì)于金額較大的項(xiàng)目，管理費(fèi)比例最低為1%;對(duì)于部分企業(yè)、國(guó)外機(jī)構(gòu)或組織，管理費(fèi)的比例可以達(dá)到30%。管理費(fèi)的概念與核算方式直接套用了一般工程類項(xiàng)目資金的管理模式，具有較強(qiáng)的計(jì)劃及行政管理色彩，難以滿足科研活動(dòng)的需求。

間接費(fèi)用概念的提出，標(biāo)志著我國(guó)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理理念的變革。原有包括管理費(fèi)在內(nèi)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)科目的劃分方式適用于單線程工程化的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理。但是對(duì)于科研項(xiàng)目而言，單個(gè)科研項(xiàng)目的實(shí)施難以脫離依托單位在人員、基礎(chǔ)設(shè)施、信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理等方面的支持，且承擔(dān)科研項(xiàng)目的人員與項(xiàng)目之間也并非唯一對(duì)應(yīng)關(guān)系。加之科研活動(dòng)自身所具有的創(chuàng)造性、非重復(fù)性、不確定性等特點(diǎn)，加劇了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的難度。原有工程化的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理模式難以滿足科研活動(dòng)的需求。因此，新的經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)與概念的引入，順應(yīng)了科研活動(dòng)需求、符合成本核算理論的發(fā)展趨勢(shì)，也體現(xiàn)了我國(guó)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理從計(jì)劃、行政的管理理念向符合科研活動(dòng)特點(diǎn)的科學(xué)管理理念的轉(zhuǎn)變。

提取比例逐步提升，科研人員獲得感增強(qiáng)

自2011年間接費(fèi)用概念提出以來，間接費(fèi)用的總體提取比例和間接費(fèi)用中績(jī)效支出的提取比例不斷提升?！蛾P(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》規(guī)定間接費(fèi)用的提取比例最高不超過20%，其中績(jī)效支出不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備費(fèi)后的5%。此后，2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》取消了間接費(fèi)用中績(jī)效支出的比例限制。2018年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》提出“擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)試點(diǎn)”的要求，并再次提高間接費(fèi)用的提取比例，“對(duì)于對(duì)試驗(yàn)設(shè)備依賴程度低和實(shí)驗(yàn)材料耗費(fèi)少的基礎(chǔ)研究、軟件開發(fā)、集成電路設(shè)計(jì)等智力密集型項(xiàng)目，500萬元以下部分間接費(fèi)用不超過30%。對(duì)于數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，還可以進(jìn)一步調(diào)整間接費(fèi)用比例”。近期頒布的《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》再次調(diào)整了間接費(fèi)用的提取比例，明確規(guī)定“對(duì)數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，間接費(fèi)用比例進(jìn)一步提高到不超過60%”。

間接費(fèi)用總體提取比例的逐步提升、績(jī)效支出比例上限的取消以及擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)自主權(quán)試點(diǎn)等一系列改革政策的出臺(tái)，對(duì)承擔(dān)科研項(xiàng)目的依托單位及科研人員，特別是承擔(dān)國(guó)家重要任務(wù)、基礎(chǔ)前沿研究的機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)產(chǎn)生了很大的激勵(lì)作用。在間接費(fèi)用概念提出前，依托單位為項(xiàng)目實(shí)施所提供的基礎(chǔ)設(shè)施、儀器設(shè)備條件、管理人員等費(fèi)用難以得到有效補(bǔ)償，出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)擠占機(jī)構(gòu)穩(wěn)定撥款，承擔(dān)項(xiàng)目越多、機(jī)構(gòu)層面經(jīng)費(fèi)缺口越大等問題。間接費(fèi)用概念的提出以及提取比例的提升，有效緩解了上述問題。特別是間接費(fèi)用中績(jī)效支出的設(shè)置，對(duì)科研人員產(chǎn)生了極大的激勵(lì)作用，取得了良好的改革效果。

其中，間接費(fèi)用中的績(jī)效支出是科研人員績(jī)效工資的重要來源之一。在間接費(fèi)用概念提出之前，對(duì)于不承擔(dān)橫向項(xiàng)目、無成果轉(zhuǎn)化收入的科研人員而言，績(jī)效工資一直處于“有政策、無來源”的狀態(tài)。間接費(fèi)用中績(jī)效支出科目的設(shè)置，為科研人員的績(jī)效工資提供了合理的渠道。以數(shù)學(xué)、理論物理等幾乎不需要購(gòu)置設(shè)備的基礎(chǔ)研究為例，假設(shè)一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)承擔(dān)了一項(xiàng)為期4年、直接費(fèi)用50萬元的科學(xué)基金面上項(xiàng)目，在間接費(fèi)用概念提出之前，團(tuán)隊(duì)科研人員沒有相應(yīng)的績(jī)效支出。在間接費(fèi)用概念提出后，按照最新的核算比例，團(tuán)隊(duì)每年可以提取7.5萬元的績(jī)效支出。

承載過多期望，科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)管理任重道遠(yuǎn)

間接費(fèi)用改革在加強(qiáng)對(duì)科研人員激勵(lì)方面的作用有目共睹，特別是《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》的出臺(tái)，已經(jīng)將基礎(chǔ)研究領(lǐng)域間接費(fèi)用比例提升至60%。然而，在改革取得成效的同時(shí)，目前間接費(fèi)用仍存在諸多問題。例如，間接費(fèi)用的內(nèi)涵并不十分清晰，缺乏對(duì)間接費(fèi)用真實(shí)成本的核算，特別是將間接費(fèi)用作為解決人員績(jī)效的重要途徑，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與科研人員收入“強(qiáng)掛鉤”等。

就間接費(fèi)用的內(nèi)涵與核算方法而言，間接費(fèi)用是指與科研活動(dòng)不存在直接唯一支持關(guān)系，但在機(jī)構(gòu)層面對(duì)科研活動(dòng)存在支持關(guān)系的費(fèi)用。對(duì)間接費(fèi)用內(nèi)涵的界定、合理的提取比例的設(shè)置都需要以對(duì)科研機(jī)構(gòu)層面整體經(jīng)費(fèi)支出的清晰核算為前提。英國(guó)在20世紀(jì)90年代初，也出現(xiàn)了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)科目設(shè)置不合理、管理不科學(xué)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)擠占機(jī)構(gòu)穩(wěn)定撥款的問題。為了解決這一問題，英國(guó)政府并未單純從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理改革入手，而是在國(guó)立科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)中開展了機(jī)構(gòu)層面的透明成本核算。在摸清科研活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出特點(diǎn)這一“全貌”的基礎(chǔ)上，再針對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)這一“局部”問題進(jìn)行科學(xué)合理的改革，取得了良好的效果。對(duì)科研經(jīng)費(fèi)清晰、準(zhǔn)確的核算并不與科研活動(dòng)的特殊性相矛盾?？蒲谢顒?dòng)的特殊性在經(jīng)費(fèi)支出方面體現(xiàn)在支出的不可預(yù)見性，而對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的精準(zhǔn)核算是指對(duì)已經(jīng)發(fā)生的科研活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出做出真實(shí)、準(zhǔn)確的核算。在大數(shù)據(jù)的時(shí)代，在掌握科研活動(dòng)真實(shí)經(jīng)費(fèi)支出的前提下，必將能夠?qū)ξ磥砜蒲谢顒?dòng)的資金需求做出更加準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，進(jìn)而有助于科研經(jīng)費(fèi)管理的改革。

就間接費(fèi)用的激勵(lì)作用而言，績(jī)效支出是間接費(fèi)用的重要組成部分，也是歷次改革的重點(diǎn)。那么，績(jī)效支出與間接費(fèi)用的關(guān)系是什么?通過間接費(fèi)用來解決科研人員薪酬體系中存在的績(jī)效激勵(lì)不足的問題，是否合理?這些問題的回答，是以系統(tǒng)分析科研人員薪酬結(jié)構(gòu)、來源、水平、增長(zhǎng)機(jī)制，甚至是以系統(tǒng)分析政府科研資助體系等更宏觀問題為前提的。現(xiàn)階段間接費(fèi)用補(bǔ)償績(jī)效支出的方式確實(shí)在一定程度上解決了科研人員績(jī)效激勵(lì)缺乏合理來源的問題，但這一解決方案無形中將科研人員的績(jī)效與承擔(dān)項(xiàng)目的情況綁定，又會(huì)引發(fā)一些新的問題。未能從根本上解決科研人員激勵(lì)不足的問題。

自1945年，萬尼瓦爾·布什《科學(xué)——無止境的前沿》報(bào)告為政府資助科學(xué)的合理性搖旗吶喊以來，對(duì)政府如何有效資助科學(xué)的爭(zhēng)論從未停止。隨著科學(xué)的發(fā)展、科研組織模式的變革，政府資助科學(xué)的機(jī)制也在不斷變化。理解科研活動(dòng)的特點(diǎn)、掌握科研活動(dòng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的真實(shí)需求，是構(gòu)建合理有效的政府資助機(jī)制的重要前提。

我國(guó)自引入科研項(xiàng)目資助機(jī)制以來，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)化、規(guī)范化改革中已經(jīng)取得了里程碑式的成果。未來，建議逐步推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)層面的透明成本核算，掌握科研活動(dòng)對(duì)資源的真實(shí)需求，采取自下而上的方式核算機(jī)構(gòu)層面的間接費(fèi)用比例，作為制定項(xiàng)目間接費(fèi)用比例的參考和依據(jù);逐步推進(jìn)科研人員薪酬機(jī)制改革，建立動(dòng)態(tài)、合理的薪酬調(diào)整機(jī)制，弱化人員薪酬與項(xiàng)目之間的關(guān)系，從而更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)化，有效服務(wù)科技強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。(阿儒涵)

關(guān)鍵詞： 國(guó)務(wù)院 中央財(cái)政 科研經(jīng)費(fèi) 管理