中國信通院余曉暉｜建立健全平臺經(jīng)濟治理體系：經(jīng)驗與對策

（CWW）平臺經(jīng)濟作為數(shù)字時代生產(chǎn)力新的組織方式，正在深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，對推動產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化資源配置、貫通經(jīng)濟循環(huán)發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，為應對疫情沖擊、推動經(jīng)濟復蘇注入了新動能。但隨著平臺經(jīng)濟蓬勃興起、縱深發(fā)展，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了數(shù)字平臺濫用支配地位、排除限制競爭等突出問題，而且呈現(xiàn)愈演愈烈之勢。如何構建平臺經(jīng)濟治理體系，有效監(jiān)管數(shù)字平臺行為，已成為世界各國監(jiān)管機構面臨的一個極具挑戰(zhàn)性的議題。

中國信息通信研究院院長、黨委副書記，中國信息化百人會成員、國家“互聯(lián)網(wǎng)+”行動專家咨詢委員會秘書長，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟理事長余曉暉認為，加強平臺治理已成為全球議題，歐美等發(fā)達經(jīng)濟體從完善監(jiān)管政策、創(chuàng)新監(jiān)管工具、加強監(jiān)管協(xié)同等方面加快探索，已經(jīng)積累了一定的治理經(jīng)驗。當前我國將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為一項重點工作，加快健全規(guī)則制度，加強反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，取得了一定成效。但我國平臺企業(yè)發(fā)展不規(guī)范、平臺經(jīng)濟發(fā)展不充分的問題尚未根本性解決，需要把握發(fā)展規(guī)律、借鑒國際經(jīng)驗、立足中國實際，加快健全平臺經(jīng)濟治理體系，推動我國平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

國外應對平臺挑戰(zhàn)的治理經(jīng)驗

強化共性規(guī)則建設，加強平臺行為監(jiān)管。從競爭規(guī)制看，歐盟、德國、美國等均提出了針對互聯(lián)網(wǎng)平臺的創(chuàng)新性競爭政策；從數(shù)據(jù)規(guī)制看，全球多個國家均以《通用數(shù)據(jù)保護條例》及其附屬文件為藍本，制定或修訂了自身的數(shù)據(jù)保護規(guī)則；從算法規(guī)則看，各國從提升算法透明度、強化算法審查、評估算法影響等方面強化了對平臺算法的監(jiān)管。

聚焦超大平臺，創(chuàng)新超越反壟斷的監(jiān)管工具。近年來，歐盟、美國、日本等紛紛創(chuàng)新專門針對大型平臺的監(jiān)管工具，試圖通過賦予大型平臺特殊地位，從“事前”直接對其進行規(guī)制和針對性治理。

改革監(jiān)管體制機制，提升協(xié)同治理效能。在一系列政策和監(jiān)管工具提出的基礎上，各國對監(jiān)管體制機制進行了創(chuàng)新，確保其發(fā)揮應有效力。具體措施包括：建立透明度報告機制；組建專門的數(shù)字監(jiān)管部門；組建多部門參與的協(xié)同治理機制。

如何構建平臺經(jīng)濟治理體系？

建立健全平臺經(jīng)濟治理制度體系。要立足于我國現(xiàn)實情況，借鑒各國經(jīng)驗，結合共性要素和我國實際，圍繞競爭、數(shù)據(jù)、算法等共性要素建立通用性監(jiān)管規(guī)則體系。

加強企業(yè)創(chuàng)新力的培育。一是引導平臺企業(yè)在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)前沿布局方面發(fā)揮更大作用；二是推動互聯(lián)網(wǎng)與實體經(jīng)濟深度融合；三是支持平臺企業(yè)積極拓展國際市場；四是引導平臺企業(yè)規(guī)范發(fā)展。

統(tǒng)籌構建協(xié)同監(jiān)管格局。需要綜合運用多種工具，探索靈活響應、協(xié)同治理的監(jiān)管格局。一是加強政策統(tǒng)籌；二是加強部門協(xié)同；三是加強手段創(chuàng)新；四是完善社會監(jiān)督。

加強平臺經(jīng)濟治理成為全球議題

隨著數(shù)字技術的快速發(fā)展、融合滲透，全球化分工合作的進一步深化，以互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)為代表的平臺經(jīng)濟迅速崛起。2009年以前，全球市值排名前10的企業(yè)中僅有微軟一家平臺企業(yè)，而2017年這一數(shù)字升至7家，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)量的反超。這些平臺企業(yè)不但市值規(guī)模巨大，并且始終保持著高速增長態(tài)勢。尤其在2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)導致世界經(jīng)濟陷入低迷的背景下，頭部平臺企業(yè)仍然實現(xiàn)了逆勢增長，展現(xiàn)出了強大的活力和韌性。截至2020年年底，全球市值排名前10的企業(yè)中平臺企業(yè)市值比重已由2008年的8.2%上升至74.8%（如圖1），規(guī)模達到8.87萬億美元，較2008年增長了近50倍。

圖1 全球市值Top10企業(yè)中平臺企業(yè)的數(shù)量與占比

平臺經(jīng)濟的崛起與網(wǎng)絡效應、規(guī)模效應、數(shù)據(jù)和算法驅(qū)動等特征密切相關。與此同時，平臺企業(yè)還具有雙重屬性、生態(tài)化運營等顯著特點。這些不僅對數(shù)字市場結構產(chǎn)生了深刻影響，也對傳統(tǒng)監(jiān)管和治理構成了挑戰(zhàn)。

網(wǎng)絡和規(guī)模效應：平臺崛起的“原動力”。

網(wǎng)絡效應是網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的一個重要特征，是指一個網(wǎng)絡產(chǎn)品或服務對用戶的價值取決于網(wǎng)絡中其他用戶的數(shù)量。比如，即時通信就是典型代表。而平臺型產(chǎn)業(yè)的進一步拓展出現(xiàn)了跨邊網(wǎng)絡效應，即一個平臺產(chǎn)品或服務對用戶的價值取決于平臺另一邊用戶的規(guī)模。比如，網(wǎng)約車平臺上司機越多，平臺對乘客的價值就越大；微信用戶越多，微信公眾號或朋友圈廣告對商家的吸引力就越大。這種跨邊網(wǎng)絡效應是平臺模式較之傳統(tǒng)非平臺商業(yè)模式的核心優(yōu)勢。為了充分激發(fā)這種效應，平臺企業(yè)往往采取補貼一邊用戶進而吸引另一邊用戶的非對稱策略。此外，平臺基于互聯(lián)網(wǎng)提供的信息產(chǎn)品和服務，具有邊際成本趨近于零的特點，使得平臺企業(yè)具備用戶數(shù)量越多、平均成本越低的規(guī)模效應。而平臺的網(wǎng)絡效應和規(guī)模效應還具有彼此促進和增強的作用，這也導致平臺經(jīng)濟領域更容易出現(xiàn)市場集中現(xiàn)象。

數(shù)據(jù)與算法驅(qū)動：平臺的新增長邏輯。

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術的發(fā)展，平臺經(jīng)濟正在進入數(shù)據(jù)與算法驅(qū)動的新階段，這股新的技術力量也成為平臺增長的新特征和新動能。一方面，數(shù)據(jù)已成為數(shù)字時代的新型生產(chǎn)要素，而平臺企業(yè)越大，意味著其能夠獲得的數(shù)據(jù)量也就越大，也就越能對用戶作出更精準的畫像。另一方面，算法的訓練需要以大規(guī)模數(shù)據(jù)為基礎，大型平臺的數(shù)據(jù)優(yōu)勢還可以為其帶來進一步的算法優(yōu)勢，幫助其不斷改進產(chǎn)品和服務，拓展更多業(yè)務形成跨市場優(yōu)勢，使平臺獲取更豐富的數(shù)據(jù)，進而更好地訓練其算法，最終形成正反饋。由于其他企業(yè)很難在短時間內(nèi)以較低成本獲得這種優(yōu)勢，因此，數(shù)據(jù)和算法驅(qū)動的特征進一步增強了先發(fā)平臺企業(yè)的競爭優(yōu)勢。

市場參與者與組織者：平臺的雙重角色。

平臺作為市場的參與者，首先是一家自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)。但與其他企業(yè)不同，平臺企業(yè)向市場所提供的商品或服務是組織雙邊或多邊群體進行交互與匹配，同時扮演著市場組織者的角色。正是市場參與者與組織者的雙重身份，使得平臺成為企業(yè)和市場兩種資源配置方式的綜合體。市場這只“無形的手”，在平臺經(jīng)濟條件下變成了有盈利性訴求的“有形之手”。在經(jīng)濟社會加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，平臺能夠在一定層面決定其他主體開展線上活動的規(guī)則，也能夠調(diào)節(jié)其他主體間的交互關系，影響甚至決定市場資源的配置?！盁o形之手”的有形化，極大提升了資源配置的效率；同時，平臺在雙重角色之間的內(nèi)在矛盾也決定了其必然會帶來局部的效率損失。平臺治理的基本內(nèi)涵就是要應對平臺這種商業(yè)模式可能帶來的局部效率損失及可能由此引發(fā)的公平問題。

平臺經(jīng)濟的迅速崛起及其所具備的一系列新的特征，正在對傳統(tǒng)的以政府和企業(yè)為主體的二元治理結構產(chǎn)生巨大沖擊，企業(yè)與市場的邊界越發(fā)模糊，引發(fā)了從法律到監(jiān)管到公共安全等一系列治理挑戰(zhàn)，加強平臺治理的必要性與緊迫性日益凸顯。如何發(fā)展好、運用好、治理好數(shù)字平臺已經(jīng)成為全球各國普遍關注的共同議題。

國外應對平臺挑戰(zhàn)的治理經(jīng)驗

為應對平臺企業(yè)日益增長的影響力，世界各國監(jiān)管機構都普遍加大了對平臺的監(jiān)管力度，圍繞平臺監(jiān)管的規(guī)則創(chuàng)新、工具創(chuàng)新、手段創(chuàng)新層出不窮，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

強化共性規(guī)則建設，加強平臺行為監(jiān)管

平臺經(jīng)濟涉及領域眾多，在不同的垂直行業(yè)往往表現(xiàn)出不同的發(fā)展特征，治理規(guī)則也不盡相同。從國際經(jīng)驗來看，近年來世界主要國家在構建分類治理體系的基礎上，越來越注重平臺共性要素規(guī)則的建構，聚焦平臺的市場競爭、數(shù)據(jù)采集使用、算法設計運行等行為開展立法和執(zhí)法活動。

從競爭規(guī)制看，歐盟、德國、美國等均提出了針對互聯(lián)網(wǎng)平臺的創(chuàng)新性競爭政策，其中，德國正式頒布了全球首部系統(tǒng)針對數(shù)字化挑戰(zhàn)而全面修訂的反壟斷法。這些立法或提案都提出了一些新的監(jiān)管思路，如降低或取消對經(jīng)營者集中申報門檻的限制，實行舉證責任倒置、要求大型平臺自證并購無反競爭效果，擴大反壟斷機構的事前監(jiān)管權限等。與此同時，包括歐盟、美國在內(nèi)的越來越多的經(jīng)濟體也開始對大型平臺發(fā)起大規(guī)模反壟斷調(diào)查和處罰。例如，美國對谷歌、臉書正式提起反壟斷訴訟，韓國對谷歌濫用操作系統(tǒng)市場支配地位進行處罰等。

從數(shù)據(jù)規(guī)制看，最典型的代表為歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》，對包括平臺在內(nèi)的企業(yè)收集、存儲和處理用戶數(shù)據(jù)作出了明確要求。目前，全球多個國家均以《通用數(shù)據(jù)保護條例》及其附屬文件為藍本，制定或修訂了自身的數(shù)據(jù)保護規(guī)則。除關注平臺對用戶的隱私保護外，近年來，一些國家和地區(qū)也日益重視數(shù)據(jù)在平臺競爭中扮演的關鍵角色。如將數(shù)據(jù)作為經(jīng)營者集中審查的重要考察要素，在新的立法提案中對大型平臺內(nèi)部業(yè)務數(shù)據(jù)隔離和對外數(shù)據(jù)開放共享作出要求等。

從算法規(guī)則看，各國從提升算法透明度、強化算法審查、評估算法影響等方面強化了對平臺算法的監(jiān)管。如歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》首次提出算法解釋權，要求每個制定決策的算法必須能夠證明決策的正確性；又如，美國于2021年5月公布《算法正義和在線平臺透明度法案》，提出在線平臺對算法使用和處理記錄的保留義務，要求在線平臺應當對四類算法記錄保留5年，以備審查等。

聚焦超大平臺，創(chuàng)新超越反壟斷的監(jiān)管工具

鑒于平臺經(jīng)濟的馬太效應、動態(tài)競爭、跨界融合等特性，傳統(tǒng)的反壟斷工具在應對平臺壟斷問題上表現(xiàn)出明顯的不適用性。傳統(tǒng)的反壟斷工具在平臺相關市場界定、支配地位認定、競爭損害分析及事后規(guī)制等應用層面面臨很多困難，使得越來越多的國家開始考慮打造更加簡單易用的新監(jiān)管工具，特別是在應對大型平臺壟斷的問題上。近年來，歐盟、美國、日本等紛紛創(chuàng)新專門針對大型平臺的監(jiān)管工具，試圖通過賦予大型平臺特殊地位，從“事前”直接對其進行規(guī)制和針對性治理。

在認定方法上，新工具主要從平臺營業(yè)額或市值、用戶數(shù)量等方面，以簡潔、易得的量化指標為標準，避開對平臺相關市場界定、支配地位認定的難題和復雜程序。例如，美國在新法案中將市值達到6000億美元以上、在美國擁有超過5000萬月活躍用戶或10萬月活躍商業(yè)用戶并具有限制或阻礙其他企業(yè)訪問客戶或服務能力的平臺定義為“覆蓋性平臺”，其一旦被認定，就需要接受特殊監(jiān)管。

在具體規(guī)制上，新工具則就平臺典型特征和競爭特點提出并實施有針對性的監(jiān)管舉措，包括要求大型平臺提升互操作性、推動平臺生態(tài)開放、落實數(shù)據(jù)可攜、強化規(guī)則公平性、限制實施自我優(yōu)待等。由于具有高度針對性，這些舉措一旦確認實施，勢必會對現(xiàn)有平臺商業(yè)模式構成較大影響。例如，歐盟《數(shù)字市場法》草案要求“提供操作系統(tǒng)服務的‘守門人’應允許第三方APP和第三方應用程序商店在其平臺上安裝和直接使用”。這可能意味著蘋果iOS系統(tǒng)不能只有“App Store”一個入口，必須允許第三方應用商店、瀏覽器等其他應用分發(fā)渠道接入和直接使用。

改革監(jiān)管體制機制，提升協(xié)同治理效能

在一系列政策和監(jiān)管工具提出的基礎上，各國對監(jiān)管體制機制進行了創(chuàng)新，確保其發(fā)揮應有效力。

首先，通過建立透明度報告機制，保障平臺內(nèi)經(jīng)營者和其他用戶的合法權益。如歐盟《關于提高在線平臺服務的公平性和透明度規(guī)則》和日本的《提升特定互聯(lián)網(wǎng)平臺的透明度和公平性的法案》都直指這一問題，提出了廣告規(guī)則和服務交易規(guī)則等重點領域的透明度要求。

其次，組建專門的數(shù)字監(jiān)管部門，加大對大型數(shù)字企業(yè)的監(jiān)管力度。如2021年4月，英國正式成立了數(shù)字市場部門，旨在監(jiān)督管理大型平臺企業(yè)，避免其利用在數(shù)字市場的優(yōu)勢侵害用戶或小型企業(yè)的利益。澳大利亞競爭與消費者委員會也提議在其內(nèi)部設立一個專業(yè)的數(shù)字平臺分支機構，主動監(jiān)測和調(diào)查平臺可能違反消費者法律的潛在反競爭行為，開展?jié)L動市場研究等。

最后，組建多部門參與的協(xié)同治理機制。例如，2020年7月，英國競爭與市場管理局、信息專員辦公室、通信辦公室、金融行為監(jiān)管局等共同組建了數(shù)字監(jiān)管合作論壇，以促進信息交流互通，研究數(shù)字技術和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，解決監(jiān)管職責交叉等問題；美國在對平臺算法監(jiān)管的相關提案中，也提出要建立多部門共同參與的委員會。

我國平臺經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀及治理面臨的復雜性

我國平臺經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，我國平臺經(jīng)濟總體發(fā)展態(tài)勢良好，平臺企業(yè)數(shù)量和行業(yè)規(guī)模實現(xiàn)快速增長。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，大量線下經(jīng)濟加速向線上轉(zhuǎn)移，大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術加快發(fā)展，推動平臺經(jīng)濟呈現(xiàn)逆勢上漲態(tài)勢。

一是總體上我國平臺經(jīng)濟保持較快增長。根據(jù)中國信通院的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，截至2020年年底，我國市場價值超10億美元的數(shù)字平臺企業(yè)達197家，相比2015年新增133家，平均以每年新增超過26家的速度快速擴張。從價值規(guī)模看，2015～2020年，我國超10億美元的數(shù)字平臺總價值由7702億美元增長到35043億美元，年均復合增長率達35.4%（如圖2）。尤其是在2020年全球經(jīng)濟低迷的背景下，實現(xiàn)了56.3%的超高速增長。截至2020年年底，中國共有36家市值超百億美元的大型數(shù)字平臺，相較2019年凈增9家，在數(shù)量上首次超過美國，成為全球大型數(shù)字平臺企業(yè)數(shù)量最多的國家。

圖2 中國數(shù)字平臺的數(shù)量和市場價值變化情況

二是結構上大中小型平臺均實現(xiàn)快速發(fā)展。一方面，平臺經(jīng)濟領域創(chuàng)業(yè)活動活躍，新的獨角獸級數(shù)字平臺企業(yè)（10億～100億美元）數(shù)量在不斷增長。2020年我國獨角獸級數(shù)字平臺企業(yè)數(shù)量從2015的53家增加到161家，市場價值從6494億美元增加到30885億美元，年均復合增長率達35.9%（如圖3）。另一方面，這些獨角獸級平臺也加速成長為大型數(shù)字平臺企業(yè)（100億美元以上）。2015年至2019年，每年平均有4家平臺進入大型數(shù)字平臺行列，而2020年共有9家數(shù)字平臺躋身于大型數(shù)字平臺隊伍之中，展現(xiàn)了巨大活力。

圖3 中國中型和大型平臺數(shù)量和價值變化

三是業(yè)態(tài)上平臺經(jīng)濟在多領域發(fā)展活躍。我國電子商務領域平臺企業(yè)數(shù)量最多，有近50家，是平臺經(jīng)濟占據(jù)主導性的領域；金融科技、數(shù)字媒體、本地生活、物流等領域平臺數(shù)量均超過了20家，發(fā)展較為活躍。從市值占比來看，電子商務和社交網(wǎng)絡處在第一梯隊，兩者合計占比超過平臺經(jīng)濟總價值的一半。其次是金融科技、本地生活和數(shù)字媒體，占比均在10%左右。從發(fā)展趨勢來看，醫(yī)療健康、本地生活發(fā)展最為迅速，市值增長率均超過100%；電子商務、物流、社交網(wǎng)絡、搜索引擎、金融科技等領域也保持高速發(fā)展，增長率均在40%以上。

我國平臺經(jīng)濟存在的問題

從發(fā)展水平、發(fā)展方式、發(fā)展范圍看，我國平臺經(jīng)濟存在以下三方面問題。

一是從發(fā)展水平看，與美國相比存在較大差距。盡管中美兩國在全球平臺經(jīng)濟中占據(jù)主導，且中國大型平臺企業(yè)在數(shù)量上已經(jīng)超過美國，但中國平臺企業(yè)的市值總和與美國仍有較大差距。2020年，美國大型數(shù)字平臺總價值達8.9萬億美元，占據(jù)全球總量的71.5%；中國大型數(shù)字平臺總價值為3.1萬億美元，占全球的24.8%，只有美國的三分之一左右。同時，我國平臺企業(yè)更偏重消費互聯(lián)網(wǎng)領域的發(fā)展，與實體經(jīng)濟緊密結合的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領域發(fā)展相對較弱。美國在消費互聯(lián)網(wǎng)領域既有蘋果、谷歌、臉書、亞馬遜等巨頭，在企業(yè)級市場也有微軟、Salesforce、亞馬遜等領軍企業(yè)支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二是從發(fā)展方式看，我國企業(yè)更多依靠模式驅(qū)動，技術創(chuàng)新不足。我國平臺經(jīng)濟發(fā)展早期通常是對海外已有商業(yè)應用的本土化發(fā)展，其與我國傳統(tǒng)線下經(jīng)濟發(fā)展不充分的現(xiàn)狀相結合，形成了商業(yè)模式創(chuàng)新主導的發(fā)展路徑。數(shù)據(jù)顯示，我國頭部平臺企業(yè)的研發(fā)投入占比不足美國平臺的一半，而平臺的營銷支出卻是研發(fā)費用的2倍左右；相反，同期谷歌、亞馬遜的研發(fā)支出是營銷費用的1.5倍到2倍。同時，美國頭部平臺更加注重核心技術的創(chuàng)新引領，在云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實、量子信息等多個領域保持全球領先的技術優(yōu)勢。

三是從發(fā)展范圍看，我國企業(yè)側(cè)重國內(nèi)市場拓展，國際競爭力不強。目前，我國平臺企業(yè)的商業(yè)運營、投資布局仍然主要局限于國內(nèi)市場，在國際化拓展方面與美國頭部平臺企業(yè)的高度國際化發(fā)展形成鮮明對比。很多在國內(nèi)市場已經(jīng)具備支配地位的頭部平臺在國際舞臺上仍然難以與美國平臺巨頭相競爭。我國平臺企業(yè)在國內(nèi)市場形成用戶規(guī)模優(yōu)勢后，往往通過“營銷戰(zhàn)”“補貼戰(zhàn)”方式實現(xiàn)跨領域、跨行業(yè)橫向擴張，不斷擴大商業(yè)版圖，發(fā)展模式在一定層面仍固守于追求人口紅利、流量紅利等層面。

我國平臺經(jīng)濟治理面臨的復雜挑戰(zhàn)

當前，我國平臺經(jīng)濟面臨著多重目標約束、多重問題交織、制度規(guī)則滯后、監(jiān)管能力不足等多方面挑戰(zhàn)。

一是多重目標約束。當前，既是平臺經(jīng)濟的高速發(fā)展期，也是我國經(jīng)濟整體由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段，平臺經(jīng)濟治理面臨著發(fā)展與安全的統(tǒng)籌、國內(nèi)與國際的兼顧等多重目標約束。平臺經(jīng)濟作為新生產(chǎn)力的代表，推動其發(fā)展壯大仍然是重要目標，但發(fā)展的前提是保障安全有序。然而，平臺經(jīng)濟的安全風險具有潛在性、長期性和不確定性，一旦出現(xiàn)風險則可能是全局性和系統(tǒng)性的，這就對做好政策統(tǒng)籌提出了極大挑戰(zhàn)。同時，我國在平臺治理中還要特別平衡好國內(nèi)與國際的關系，在加強國內(nèi)監(jiān)管、規(guī)范發(fā)展的同時，也要注重引導其提升與國際平臺競爭的實力，使之成為國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略力量。

二是多重問題交織。我國平臺經(jīng)濟不僅存在市場壟斷、數(shù)據(jù)安全等共性問題，還存在惡性競爭、無序擴張等新問題，平臺治理面臨的局面更加復雜。這些問題的交織意味著在監(jiān)管上不僅需要運用多種工具，還要加強這些工具之間的協(xié)同。當前，有效應對我國平臺經(jīng)濟領域的競爭問題，僅有反壟斷的監(jiān)管手段還不夠，特別是針對我國平臺經(jīng)濟中普遍存在的惡性競爭問題，反不正當競爭、用戶權益保護、行業(yè)秩序監(jiān)管等多種工具需進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，此類協(xié)調(diào)工作也是我國平臺經(jīng)濟監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)之一。

三是制度規(guī)則滯后。平臺經(jīng)濟是新生事物，平臺上承載了大量的業(yè)務、用戶和數(shù)據(jù)信息，其靈活多元、快速迭代的特征和趨勢，導致政府的制度規(guī)則天然面臨滯后或缺失的挑戰(zhàn)。比如，反壟斷法和反不正當競爭法如何適應數(shù)字市場競爭的新特點，數(shù)據(jù)安全和個人信息保護的原則性要求如何細化落地等，都是亟需加快健全完善之處。同時，治理目標的多元化也進一步加大了制度建設的難度。比如，數(shù)據(jù)規(guī)則的建構中，如何處理好隱私保護和數(shù)據(jù)有效利用的關系，如何處理好數(shù)據(jù)壟斷與有效競爭的關系等，都是平臺經(jīng)濟治理面臨的全球性難題。

四是監(jiān)管能力不足。平臺經(jīng)濟具有創(chuàng)新速度快、用戶規(guī)模巨大、業(yè)態(tài)模式復雜、信息數(shù)據(jù)海量等特點。相較而言，政府監(jiān)管部門在人員力量、技術能力等方面存在明顯的不對稱，導致其監(jiān)管始終處于一種被動應對的狀態(tài)，如何在有限的監(jiān)管資源約束下提升監(jiān)管效能成為重要的議題。目前，我國相關部門已經(jīng)在向技術要效能、向機制要效能、充分調(diào)動社會力量等方面進行了積極探索。但在如何更好適應平臺經(jīng)濟特點，推動相關探索制度化、常態(tài)化等方面仍然面臨不少挑戰(zhàn)。

構建平臺經(jīng)濟治理體系的建議

隨著經(jīng)濟社會的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，平臺經(jīng)濟所發(fā)揮的重要作用日益突出，成為我國構建國際競爭力的重要一環(huán)。要從打造國家競爭新優(yōu)勢的高度出發(fā)，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、國際與國內(nèi)、創(chuàng)新與競爭、保護與利用等之間的關系，堅持目標導向、問題導向，針對我國平臺經(jīng)濟發(fā)展的階段和現(xiàn)實問題，建立健全平臺經(jīng)濟治理體系。

建立健全平臺經(jīng)濟治理制度體系。

盡管2021年以來出臺的政策法規(guī)和進行的執(zhí)法行動已經(jīng)回應了平臺經(jīng)濟治理中的部分熱點問題，但系統(tǒng)完備的平臺經(jīng)濟治理制度體系仍然有待構建。立足于我國現(xiàn)實情況，借鑒各國經(jīng)驗，結合共性要素和我國實際，圍繞競爭、數(shù)據(jù)、算法等共性要素建立通用性監(jiān)管規(guī)則體系，既要抓住《反壟斷法》修訂、《個人信息保護法》和《數(shù)據(jù)安全法》出臺等時機加快完善相關法律和配套規(guī)定，又要強化監(jiān)管部門的人才隊伍建設，建立監(jiān)管部門對平臺經(jīng)濟各細分領域的市場調(diào)查監(jiān)測制度。此外，還需結合中國國情，從社會性和公共性等角度加強針對超大型平臺的專門監(jiān)管規(guī)則研究。

加強企業(yè)創(chuàng)新力的培育。

平臺企業(yè)已經(jīng)成為新一代信息技術創(chuàng)新的引領者，應從構筑國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度出發(fā)，通過加大監(jiān)管和引導力度，優(yōu)化企業(yè)創(chuàng)新資源配置，培育提升企業(yè)創(chuàng)新力和競爭力，推動我國平臺企業(yè)成為國家戰(zhàn)略科技力量的主力軍。在具體措施上：一是引導平臺企業(yè)在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)前沿布局方面發(fā)揮更大作用，圍繞關鍵軟硬件、大數(shù)據(jù)、人工智能等方向加大研發(fā)投入力度，推動互聯(lián)網(wǎng)技術與硬科技創(chuàng)新深度結合。

二是推動互聯(lián)網(wǎng)與實體經(jīng)濟深度融合，加快推進工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，培育壯大多層次工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺體系，加速用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展先進制造業(yè)。

三是支持平臺企業(yè)積極拓展國際市場，增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和服務供給，挖掘國際市場空間和潛力。

四是重點治理平臺經(jīng)濟領域過度收集使用個人信息、惡性價格競爭、歧視性屏蔽、扼殺式并購等問題，引導平臺企業(yè)規(guī)范發(fā)展。

統(tǒng)籌構建協(xié)同監(jiān)管格局。

隨著平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展，以及線上線下平臺的加速融合，新老問題交織出現(xiàn)，其監(jiān)管面臨較為復雜的局面，需要綜合運用多種工具，探索靈活響應、協(xié)同治理的監(jiān)管格局。一是加強政策統(tǒng)籌。強化頂層設計，優(yōu)化監(jiān)管方式，加強政策協(xié)同，統(tǒng)籌應對各類并存的復雜問題。

二是加強部門協(xié)同。建立健全跨部門、跨區(qū)域的執(zhí)法聯(lián)動響應和協(xié)作機制，形成監(jiān)管合力。

三是加強手段創(chuàng)新。開展系統(tǒng)性風險評估，強化和完善技術手段建設，提升風險監(jiān)測預警能力，探索推廣“沙盒機制”。

四是完善社會監(jiān)督。建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報人制度和舉報人保護制度，建立平臺規(guī)則公示和報告制度，全面提升社會監(jiān)督和政府監(jiān)管的協(xié)同效應。

關鍵詞： 資訊 通信世界網(wǎng) 平臺經(jīng)濟 監(jiān)管數(shù)字平臺 平臺經(jīng)濟治理